Utilisation des préférences et données douanières

Même si les accords de libre-échange (ALE) prolifèrent depuis plusieurs décennies, les chercheurs ne comprennent toujours pas pleinement leurs effets. Dans le sillage des accords commerciaux méga-régionaux, de nombreux gouvernements sont maintenant intéressés à évaluer l’efficacité de leurs engagements existants et les avantages qu’ils ont apportés aux entreprises.
Il est donc plus important que jamais de comprendre comment les accords de libre-échange sont appliqués et d’identifier tout problème dans leur conception ou leur mise en œuvre. Malheureusement, les décideurs ont une compréhension limitée de l’utilisation des ALE et s’appuient souvent sur des données et des estimations incomplètes.
Alors que l’élan politique pour une plus grande transparence des accords commerciaux s’accroît, il est urgent de créer une base de données centralisée, dirigée par l’OMC et normalisée des données d’utilisation des accords commerciaux. Cela permettrait un examen plus systématique de la manière dont les accords commerciaux actuels ont été mis en œuvre et appliqués.
Même après des décennies d’analyse académique et politique des accords de libre-échange (ALE), leurs effets statiques et dynamiques ne sont toujours pas pleinement compris. La récente vague de méga-régions et la montée des tendances protectionnistes ont ravivé les questions sur les conséquences de l’intégration économique, tant pour les pays qui concluent de tels accords que pour le système commercial multilatéral.
Il peut sembler évident que les avantages économiques d’un ALE ne peuvent pas être obtenus si l’accord n’est pas pleinement mis en œuvre et utilisé, c’est-à-dire lorsque les marchandises continuent d’être importées aux taux de la nation la plus préférée (NPF) plutôt qu’aux tarifs préférentiels. Et pourtant, l’utilisation des ALE reste mal connue.
Le regain d’intérêt pour le sujet fait suite à la prolifération rapide de ces accords au cours des trois dernières décennies. Depuis la création de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) en 1995, plus de 294 accords commerciaux ont été notifiés à l’OMC, une augmentation importante par rapport aux 41 qui existaient pendant toute la période de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). Cela a culminé en 2009 lorsque 35 nouveaux accords ont été notifiés, mais le processus s’est considérablement ralenti au cours des deux dernières années. Seuls 13 nouveaux accords ont été notifiés en 2017 et seulement six en 2018. Parallèlement, dans le sillage de la crise financière mondiale, le monde a connu une augmentation des mesures protectionnistes. Le projet Global Trade Alert a identifié 151 nouvelles interventions discriminatoires en 2010, qui ont presque doublé pour atteindre 314 en 2018 1.
Après des années de signature de nouveaux accords commerciaux, de nombreux gouvernements sont désormais intéressés à évaluer l’efficacité de leurs engagements actuels en matière d’ALE ainsi que les avantages qu’ils ont apportés aux entreprises. Les décideurs tentent d’évaluer l’impact réel des ALE déjà en place et d’explorer les moyens de maximiser leurs avantages économiques. Les négociations d’accords méga-régionaux et les difficultés à les mener à terme ont encore catalysé le débat et suscité un intérêt public considérable pour le sujet. Dans ce contexte, il peut être plus important que jamais de comprendre comment les ALE sont utilisés et d’identifier tout problème dans leur conception ou leur mise en œuvre.
Malheureusement, les décideurs ont une compréhension limitée de l’utilisation des ALE et s’appuient souvent sur des données et des estimations incomplètes. Pour remédier à ces lacunes, le sujet doit être approfondi. Une analyse systématique de l’utilisation des préférences, en particulier, serait une étape importante vers la compréhension des avantages économiques tangibles que les ALE peuvent apporter. Les gouvernements et les entreprises bénéficieraient considérablement de meilleures données et analyses sur les taux d’utilisation afin de parvenir à une intégration économique plus approfondie et aux avantages sociaux qui en découlent.
Les chercheurs ont développé divers indicateurs pour mesurer la performance des ALE. 1 Peut-être plus important encore, les taux d’utilisation indiquent le pourcentage des échanges effectués dans le cadre des préférences de l’ALE par rapport aux tarifs NPF pour les pays qui sont parties à un accord commercial. En d’autres termes, les taux d’utilisation mesurent le volume des échanges dans le cadre d’un ALE. Mais un obstacle majeur à la mesure de l’utilisation (et donc de l’impact des ALE) est la disponibilité des données. Cela concerne à la fois la capacité des gouvernements à collecter des données fiables sur l’utilisation des douanes ainsi que la qualité et l’utilité des données collectées pour mesurer les effets des ALE.
En théorie, l’utilisation des préférences commerciales pourrait être relativement simple à quantifier: il s’agit du rapport entre la valeur des importations préférentielles et la valeur des importations éligibles au titre des accords de libre-échange. Mais une telle analyse nécessite une connaissance du volume des échanges au titre des tarifs préférentiels couplé au volume de marchandises éligibles au traitement préférentiel.
Cet indicateur est particulièrement utile pour évaluer la qualité de la conception des ALE, car il aide à identifier les lignes tarifaires sous-utilisées. Associé à d’autres paramètres, il peut informer les décideurs politiques des aspects qui doivent être améliorés pour accroître les flux commerciaux préférentiels. Cela comprend des dispositions restrictives sur l’origine et la quantité de charge administrative ou d’asymétrie d’information, qui peuvent être particulièrement problématiques pour les PME car elles manquent d’expertise et de ressources commerciales suffisantes.
Mais c’est là que réside le premier problème. L’analyse des lignes tarifaires sous-utilisées nécessite de pouvoir identifier les marchandises qui satisfont aux règles d’origine de l’ALE mais sont néanmoins importées sous les tarifs NPF. Cela ne peut être fait que par les entreprises elles-mêmes, sur la base d’une compréhension approfondie de leurs chaînes d’approvisionnement et de leur transformation. Ces informations étant détenues au niveau de l’entreprise et rarement publiées, toute analyse utilisant ce ratio est basée sur des estimations et des substituts.
Il est peu probable que cette limitation des données soit abordée à moyen terme, voire jamais. Même dans le contexte de la récente vague d’intérêt sur la façon dont la technologie de la chaîne de blocs pourrait permettre aux entreprises de suivre les pièces et composants tout au long de la chaîne d’approvisionnement, ces données seront probablement encore considérées comme des informations sensibles sur le plan commercial sur la chaîne d’approvisionnement.
La deuxième meilleure approche consiste à prendre le volume des importations à un niveau tarifaire (par exemple au niveau à six chiffres du Système harmonisé) sur une période de temps et à évaluer quel pourcentage de ces importations a été déclaré pour un traitement préférentiel. Cela permettrait de mesurer la proportion des échanges préférentiels qui sont néanmoins importés aux taux NPF. Mais la méthode est loin d’être parfaite, car elle ne permet pas de distinguer un certain nombre de raisons potentiellement valables pour lesquelles les entreprises pourraient importer en vertu des tarifs NPF. Cela peut être dû à des règles d’origine restrictives, à des chaînes d’approvisionnement et à l’incapacité de satisfaire aux exigences d’expédition directe, à une faible marge de préférence, à un manque de connaissances ou à d’autres facteurs. Par conséquent, bien que la mesure aide à déterminer les taux d’utilisation et à identifier la sous-utilisation potentielle de certaines lignes tarifaires, il ne suffit pas d’informer de manière complète les décideurs politiques des raisons de cet état de fait. Néanmoins, l’identification des taux de droits sous-utilisés serait une étape importante vers la compréhension de l’impact des ALE actuels sur les flux commerciaux et la détermination des domaines où la mise en œuvre d’un ALE pourrait nécessiter des efforts supplémentaires.
Les décideurs pourraient utiliser ces informations pour explorer davantage les poches de sous-utilisation par d’autres méthodes, telles que l’engagement direct de l’industrie et les enquêtes. Les études sur les taux d’utilisation pourraient donc être considérées comme les éléments constitutifs d’une analyse plus ciblée.
Cette approche repose également sur la disponibilité de données suffisantes, en particulier des données douanières. Les données d’importation sont collectées par les autorités douanières. Chaque fois qu’un produit est importé dans un pays, une déclaration en douane est remplie et soumise. Chaque déclaration en douane comprend des informations complètes sur le produit, en plus de savoir s’il a été importé sous un tarif NPF ou a été soumis à des remises de droits de douane, telles que des tarifs préférentiels dans le cadre d’un ALE. Des données sur les exportations sont également collectées mais, étant donné que les exportations n’ont pas d’incidences fiscales dans la plupart des juridictions, elles ont tendance à être moins complètes et fiables.
La plupart des autorités douanières nationales disposent donc des données nécessaires à l’analyse du taux d’utilisation des ALE – données collectées sur toutes les importations et dans le temps. Mais ces données ne sont pas nécessairement partagées avec d’autres ministères, les pays partenaires de l’ALE et le grand public. Afin de permettre une analyse systématique, complète et cohérente du taux d’utilisation des ALE, les étapes suivantes devraient avoir lieu, idéalement au niveau multilatéral pour éviter la duplication des efforts et les inefficacités.